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经2024年9月30日最高群多查看院第十四届查看委员会第三十七次聚会决断，现将最高群多查看院促进整饬南四湖流域生态境况受损公益诉讼案（检例第218号）动作第五十四批诱导性案例（生态境况公益诉讼主旨）揭晓，供参照合用。
查看公益诉讼 跨区划流域生态境况处理 融入法治监视编造 连结生态境况损害抵偿 身手支撑 查看听证
查看罗网操持江河湖泊等跨行政区划流域生态境况公益诉讼案件，可能由上司查看罗网兼顾差异地方查看罗网一体办案、归纳履职，应用当代身手技能高效展开线索摸排和考查取证，依法展开行政公益诉讼和民事公益诉讼。主动争取地方党委支撑，统一法治监视编造协力，有用促进地方当局及行政罗网依法履职，帮推构修上下游畅通一体的生态境况处理编造。重视加强法令公然，依照办案需求，可能正在差异阶段展开个案听证、类案听证或者全案听证，并确定适宜的听证限造、听证式样。正在竣工流域污染处理方针后，可能依法推进地方创办健康区域一体化起色、生态产物价格转化等长效机造。
南四湖地处山东、江苏、安徽等省接壤处，由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊构成，入湖河道53条，涉及4省8市34县（市、区），湖区面积1266平方公里，流域面积3.17万平方公里，是我国北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大运河航运交通要道，也是南水北调东线工程输水干线和要紧调蓄水库，流域生态境况质地与沿湖200多万公多的分娩糊口以致性命康健息息闭连，名望殊为要紧。
因为史书来历及沿湖区域地舆区位差异、经济社会发暴露状纷歧，持久今后沿湖各地对流域生态境况的处理要点、司法圭表和拘押式样等存正在较大不同，加之“无人管”“多头管”“交叉管”题目特别，导致南四湖成为“齐集纳污区”。一是工业污染吃紧。多地工业园区污水收拾根源举措滞后，局限工场存正在超标排放和暗管排污等题目。湖区内山东江苏两省41家煤矿企业排放的矿井水硫酸盐和全盐量等浓度吃紧超标，导致湖区水质低重，且废水排入农田低重农作物产量及品德。二是糊口污染涉及面广。2021年头，微山县湖区有“住家船”（渔民吃住和劳作都正在船上）渔民4855户16332人，涉及12个州里（街道）53个村，糊口污水直排入湖，糊口垃圾大意抛弃，湖面漂浮，岸上成堆。三是养殖污染面广量大，成为顽瘴痼疾。水产养殖动作湖区农夫的重要分娩式样和经济源泉，险些对折以上湖面采用高密度的古板养殖式样，水体吃紧富养分歧，劣化呈酱油色或者黑臭水体。四是船舶污染处理不联合。南四湖每年通行船舶约8.2万艘，且群多高于2000吨位，因各省对船舶和口岸船埠的料理请求不联合，有的船舶糊口污水和含油废水放任直排，航道湖面终年漂浮糊口垃圾。
固然地方党委当局十多年来悉力于治污，南四湖流域生态境况有所革新，但由于多重污染交错，跨行政区划处理不联合，边处理边污染的排场未获得根基性挽回。中国境况监测总站国度地表水境况监测数据显示，2020年8月汛期，南四湖流域多个断面产生Ⅳ类至劣Ⅴ类水质，高锰酸盐指数和总磷浓度昭彰超标。
南四湖流域生态境况受损吃紧，与司法主体分离、司法圭表纷歧、区域妥协联动亏空周密闭连，简单行政拘押体例或者各省分袂处理，难以有用根治。2021年3月，生态境况部基于南四湖流域生态境况受损题目跨省级行政区划，又涉及生态境况、天然资源、交通运输、农业村庄等多家行政司法罗网，正式倡议最高群多查看院（以下简称最高检）以公益诉讼推进南四湖流域生态境况处理。2021年3月下旬，最高检合伙生态境况部实地调研南四湖流域生态境况受损题目，并构造山东、江苏、安徽、河南四省查看罗网展开发轫考查。鉴于该流域生态境况受损题目苛反纷乱，且案涉违法主体稠密，2021年4月8日，最高检决断基于南四湖流域生态境况受损底细举办公益诉讼立案，并创造由四级查看罗网构成的一体化办案团队。最高检设办案组，由大查看官任办案组组长；山东、江苏、安徽三省设办案分组，同时创造由最高检和地方查看罗网专业身手职员构成的身手分组。办案组共移用200余名公益诉讼生意骨干、查看身手职员和法令巡捕，服从联合方针、联合圭表、联合计划等引导、更改、促进办案任务。
南四湖湖区面积大，水网纵横，鱼塘成群，厂矿村庄星罗棋布，假若仅凭古板考查式样，难以告竣全流域黑臭水体等污染点的排查使命。鉴于卫星遥感身手监测限造大、时代频次高，特地适合对跨区域、大面积地表举办接续的成像窥察，又可采用远超肉眼感知技能的多光谱成像身手精准监测富养分歧、悬浮物浓度、黑臭水体等水体污介入数，最高检办案组委托中国科学院空天讯息改进商酌院行使卫星遥感和大数据身手监测排查南四湖全域污染题目，为公益诉讼线索发明、追溯剖判和考查取证供给科技支柱。
卫星遥感监测数据证实，至2020年10月，南四湖水体富养分歧水准高的水体区域占比24%，黑臭指数高的水体区域占比15%，水体悬浮物浓度高的水体区域占比14%。局限区域、局限时段，越发是汛期水质超标状况昭彰，2020年6月至9月主汛期，水质断面不达标测次占比为23.1%，个中劣Ⅴ类水体占比为4.3%。多条未扶植国控断面监测站点的河道未到达Ⅲ类水质圭表以至恶化为劣Ⅴ类。联络土地掩盖物识别解译、大气污染物剖判等多种监测身手技能，共发明水境况污染类、土地应用类和涉污企业类题目点位520个，分袂为黑臭水体183处，水体富养分歧58处，水体悬浮物污染40处，采石、采矿变成生态境况捣蛋38处，采煤塌陷区变成生态境况捣蛋58处，土地应用转移9处，涉污工矿企业厂区134处。办案组经归纳剖判，确定要点题目线条，分袂移交三省办案分组展开实地核查。
同时，身手分组介入现场办案，协帮查看官审查涉案企业境况影响评议批复文献、排污许可证等闭连证据，并直接介入现场勘验。共收集样品134份，个中水质样品124份，泥土样品10份，累计告竣172次现场疾速检测；依托最高检讨看身手讯息商酌核心修立和身手，告竣对收集样品中化学需氧量、氨氮、总磷、硫酸盐等多种污染物共650余项目标的定量检测，出具检讨讲述。
为充塞表现下级查看罗网熟识辖区状况的上风，确保精准监视楷模办案，高效办理题目，办案组行使查看一体化办案机造，确立了上司院以兼顾督导为主、下级院以增强办案为主、依法协同实行差异查看本能、分方针分种别立案并联络需求展开递进监视的办案式样。
对付案件底细较为精确、办案阻力较幼的案件线索，以交办或指定管辖式样交市级以下查看罗网依法操持；对付省内跨两个以上地级行政区划或者办案阻力较大的案件线索，交省级查看院依法操持。对付跨两个以上省级行政区划的案件线索，最高检直接立案操持。四级查看罗网共立案操持公益诉讼案件205件，个中，市、县两级查看罗网立案196件，山东、江苏省级查看院立案8件，最高检直接立案1件。
归纳行使查看本能协同履职。对污染题目成因纷乱、涉及面广以及污染主体难以确定的案件，重要通过操持行政公益诉讼案件，促进地方行政罗网调动闭连资源展开污染防治任务。为削减办案阻力，节减法令资源，提升办案效果，办案组递举办使磋商、查看倡议和提告状讼的式样推进办理公益受损题目，经磋商和查看倡议后仍不行竣工公益爱惜方针的，执意以“诉”具体认显示法令价格引颈。查看罗网共操持行政公益诉讼案件185件，占案件总数的90.24%，个中磋商31件，造发查看倡议153件，提起行政公益诉讼1件。对污染主体仍旧查明的违法企业，依法提起民事公益诉讼20件，探求其罢休排污侵权、负担生态境况损害抵偿金等国法职守，并通过民事、行政施行监视，提拔法院生效裁判的施行功效。
增强跨区划跨体例合营。针对因史书来历变成的持久拖而未定的题目，办案组诱导江苏、山东两省查看罗网会签《闭于深化跨省合营配合增强南四湖流域公益爱惜任务的观点》，江苏省徐州市和沛县查看罗网与山东省济宁市和微山县、鱼台县查看罗网同步操持南四湖支流大屯港河污染等行政公益诉讼案件120件。为进一步增强行政司法与查看公益诉讼的合营，江苏、山东、安徽等省级查看院与水利部淮河水利委员会协同签订《闭于增强淮河道域水行政司法与查看公益诉讼合营的奉行观点》。
经考查发明，山东省虽有工矿废水最高首肯排放浓度限值的地方圭表，但该省境内36家煤矿企业因为没有脱盐举措，表排废水一般存正在全盐量和硫酸盐超标情状。江苏省境内共有5家煤矿企业，施行的《煤炭工业污染物排放圭表》（GB20426-2006）国度圭表未规章矿井水尾水全盐量、硫酸盐两种污染物排放限值，且江苏省暂无地方圭表，5家煤矿企业表排废水硫酸盐和全盐量浓度所以无标可限。鉴于闭连省份水污染物排放圭表不联合，成为影响南四湖流域上下游、驾驭岸畅通一体生态境况处理的本原性题目，最高检主动妥协生态境况部淮河道域生态境况监视料理局，促进山东、江苏、安徽、河南四省入部属手编造南四湖流域水污染物归纳排放圭表，聚焦城镇污水收拾厂、工业废水齐集收拾厂、工业企业等三类要点管控对象，从生态体例的全部性和流域的体例性动身，分袂就南四湖流域中央爱惜区域、要点爱惜区域和凡是爱惜区域，提出不同化的水污染物排放限值。这是首个国度牵头联合编造、以地方圭表阵势揭晓的流域型归纳排放圭表，现已宣告奉行，增加了南四湖流域水境况爱惜联合司法圭表的空缺。
南四湖天然爱惜区属于山东省设立的省级爱惜区。为有用解除天然爱惜区生态境况巨大危害，最高检办案组邀请天然资源部、国度林业和草原局等部分和法学专家就闭连国法法则的功效限造以及煤矿依法退出的前置性前提等题目举办国法论证，并致函倡议天然资源部予以巨子性释明。天然资源部主动支撑，精确南四湖天然爱惜区的料理按天然爱惜区条例等闭连国法法则施行，并实时诱导江苏省订定煤矿有序退出天然爱惜区奉行计划，有用解除了南四湖天然爱惜区的司法曲折。
基于南四湖流域生态境况污染处理的阻力重要源于对生态优先、绿色起色的思思清楚不联合，以及办理境况根源举措树立等史书欠账题目面对资金缺口等客观艰难，为凝鸠协力解除阻力，办案组坚决查看公益诉讼是促进之诉、协同之诉的任务定位，把融入法治监视编造、整合处理资源动作办理办案困难、确保办案质效的要紧式样手腕。最初把党委指点、支撑查看公益诉讼的体系上风动作刚强保证。山东、江苏、安徽三省查看罗网正在第暂时代向地方党委当局讲述最高检立案状况，时任三省党委重方法导均作出指挥，赐与支撑。最高检办案组将江苏省徐州市铜山区利国镇的珍珠泉引河糊口污水直陈设为要点案件挂牌督办，经徐州市查看罗网立案促进，地方当局速捷举措，封堵沿岸20余个排污口，河流清淤疏浚和截污纳管等步伐多管齐下，确保河水水质平稳到达三类圭表。
为提拔精准监视实效，办案组主动吸纳民意、聚集民智，邀请人大代表、政协委员、群多监视员、公多代表介入公然听证，深化践诺全历程群多民主。2021年6月，最高检办案组到山东省微山县张楼镇湖兴村现场核实住家船糊口污染及处理状况时，村民代表反响了渔民搬迁上岸所面对难以就业的糊口题目。最高检办案组与山东办案分组实时商酌，经与本地县当局磋商，调度为“成熟一批、上岸一批”的分步处理方针，对已上岸的渔民由当局帮帮摆设就业，对上岸前提暂不行熟的，则由当局担负装配污水汇集举措和树立收拾站，确切防御糊口污水直排污染境况。
办案组重视与信息媒体的协同，邀请信息媒体见证办案历程，主动接收监视，鼓吹楷模办案，有用巩固查看公益诉讼的监视刚性。2021年6月，中心播送电视总台《今日说法》栏目组伴随最高检办案组深切湖区展开数天的现场考查。2022年，正在群多日报等媒体监视下，最高检办案组对南四湖办案功能举办“回顾看”，实地查看住家船糊口污水处理及渔民上岸等糊口近况和当代渔业工业园及生态农渔工业集群改进项目标进步，跟踪研判办案功能。
考查发明，南四湖天然爱惜区内40余家煤矿企业表排废水硫酸盐吃紧超标。依照《中华群多共和国民法典》闭连规章，应该探求闭连主体生态境况损害抵偿蕴涵处治性抵偿或者生态修复的职守，但查看罗网操持生态境况损害抵偿民事公益诉讼案件，面对取证难、判决难、判决贵等艰难以及办案周期过长、受损生态境况修复慢等实际曲折。对此，办案组优先促进行政罗网对违法企业启动生态境况损害抵偿序次，对不立案启动索赔序次的，或者经历磋商未告终相同，抵偿权力人又不提告状讼的，查看罗网表现添加性、兜底性效用，依法提起民事公益诉讼。山东办案分组将闭连案件线索移交山东省生态境况厅后，促进和支撑生态境况部分分袂与24家违法排污的煤矿企业告终《生态境况损害抵偿磋商订交》，涉及抵偿金额8.5亿元。对未立案启动索赔序次的，查看罗网依法提起民事公益诉讼5件，追偿生态境况修复用度1268万元。
办案功能。通过办案，促进闭连行政罗网依法履职，多重污染正在本原上获得支配，根本变玉成流域上下游畅通一体的生态境况处理体例。一是联合司法圭表，告成推进南四湖流域处理。位于上游的江苏境内煤矿企业排放废水的水质不相符南四湖流域水污染物归纳排放圭表，经推进企业实时技改，2021腊尾其排放废水的硫酸盐浓度达标。二是美满污染处理举措，大幅度提拔船舶污染处理秤谌。2021年12月，山东省交通运输厅全数陈设告竣沿湖口岸船埠船舶污染物联合汇集、转运举措树立，对船舶污水储蓄举措举办铅封、盲断改造，并开垦船舶污染物动态伶俐拘押体例，为天下各流域的船舶污染物船港城全链条拘押做了树模。三是精确各方职守，推进三省城乡糊口污水和养殖污染体例处理。山东省济宁市当局对湖区渔民和沿湖275个村的糊口污水收拾举措举办体例处理，山东省微山县81家范围化养殖场、405家散养户均树立了废污收拾举措，告竣池塘生态化改造1.5万亩，渔业生态化养殖范围到达22万亩。江苏省徐州市铜山区算帐鱼塘7.4万亩，全数竣工退渔还湖。安徽省砀山县主动加快沿河住户区污水管网树立。2021年，共算帐种种垃圾、固体废料5.52万余吨，拆除沿湖违章修筑、违法养殖1704处，处理黑臭水体514处，算帐污染和犯科占用的河流404公里，从根基上办理了污水入湖题目。
经中国科学院空天讯息改进商酌院服从统一区域、同暂时相、统一种卫星遥感数据等根本式样比较办案处理前（2020年10月）与办案处理后（2021年10月）的南四湖流域水体，显示水质昭彰好转，污染水准明显低重：水体富养分歧水准高污染水体区域占比由处理前的24%降至8%，平常区域由38%增进到61%；黑臭指数水体高污染水体区域占比由处理前的15%降至10%，平常区域由32%增进到59%；悬浮物浓度高污染水体区域占比由处理前的14%降至7%，平常区域由27%增进到71%。
依照中国境况监测总站国控断面水质监测数据：与上年同期比拟，2021年8月南四湖二级坝点位的水质由Ⅴ类好转至Ⅲ类，14个入湖河道站点的总磷、高锰酸盐指数昭彰好转。2022年，中国境况监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质杰出比例史书上初度到达100%。
公然听证。办案时刻，三省三级查看罗网依照案件操持需求，对疑问纷乱个案的底细认定、国法合用等题目举办54次公然听证，通过听证鼓吹了行政罗网主动整改的力度与功能。正在个案办结后，2021年11月至12月间，三省办案分组对局限涉及工业污染、农业污染、船舶船埠污染等案件的操持功能举办4次听证。2022年2月10日，最高检正在山东省济南市盘绕“最高检立案操持南四湖公益诉讼案至今功能若何，流域处理的本原性题目是否获得办理，还存正在哪些题目需求进一步发愤”等题目构造全案听证。正在办案组先容办案状况后，中国科学院空天讯息改进商酌院和中国境况监测总站动作第三方专业机构以南四湖生态境况专业数据为根源评议揭示案件操持前后的水体水质转移。听证会邀请闭连国度部委、闭连省生态境况厅、交通运输厅、市当局、县（区）当局、企业和村民代表公告观点；邀请五位天下人大代表及专家学者控造听证员并公告观点。办案组通过中国查看听证网公然听证，并通过最高检微博、正理网B站号、中新网、“今日说法”视频账号等19个互联网新媒体平台全程公然，当日旁听人数达1270.6万，主动接收群情和公多监视。
终结审查。依照南四湖流域生态境况处理状况和公然听证结果，最高检以为，南四湖可视化的全部污染题目已根本办理或者精确办理手腕旅途，南四湖流域水质昭彰好转，案件操持到达预期功效。2022年4月19日，最高检决断终结审查南四湖生态境况受损公益诉讼案。
因为流域生态境况体例处理的全部性、周期性特性，南四湖流域的生态境况爱惜是一个持久性使命。为从长效机造上彻底办理因经济起色、分娩糊口带来的境况污染反弹题目，案件了案后，最高检重视跟踪回访南四湖生态境况处理状况。基于水产养殖是南四湖湖区农夫的要紧经济源泉，假若“一刀切”禁止养殖，假使有利于净化水体，也会吃紧影响民生。为此，最高检主动倡议地方当局有序促进南四湖养殖工业生态化、生态工业化。为有用办理大面积鱼塘生态化改造的资金缺口困难，最高检主动妥协中国工商银行等金融机构，合伙订定《“公益诉讼查看+村庄普惠金融”帮力南四湖微山县区域处理任务计划》，创办金融资源与生态资源转化贯穿的桥梁，推进济宁市当局与银行签定金统一作订交，整合金融资源以及社会力气任事保证本地工矿企业和农业养殖工业转型升级、退湖渔民安身立命，鼓吹南四湖片区归纳开垦和生态产物价格竣工。截至2024年9月底，微山县通过生态化改造，生态养殖已占全县养殖面积的88%。经历生态归纳处理，山东省济宁市微山湖旅游区已获评国度5A级旅游景区，成为绿水青山转化金山银山的活跃践诺。
（一）依法实行一体办案、归纳履职，变成监视协力。跨区划流域生态境况受损题目，往往存正在司法法令圭表不联合等题目，闭连行政区划协同的上司查看罗网可能公益诉讼立案，并依照办案需乞降现实状况，依法移用辖区查看职员，采用领办、提办或者交办、督办等式样，分层级分种别构造下级查看罗网操持公益诉讼案件。针对统一公益损害底细，以行政公益诉讼为主，递举办使磋商、查看倡议和提告状讼的式样，促进行政罗网庄敬实行拘押职责，有用竣工公益爱惜。针对查明的违法主体，依法提起民事公益诉讼。
（二）遵从国法及相闭规章，可能利用身手技能考查汇集证据。对河道、湖泊等流域面积恢弘、状况纷乱、倚赖古板考查技能难以全数发明案件线索、查明案件底细的，查看罗网可能整合公益诉讼、查看身手、法令巡捕等办案力气，应用卫星遥感疾速发明污水直排、犯科采矿、违章乱修等题目线索，行使无人机航拍、疾速检测、尝试室检讨判决等专业学问和身手技能，为考查取证、检讨判决、证据核实、功效评估等供给全方位、全流程的身手支撑。
（三）操持巨大、纷乱公益诉讼案件，应该主动争取党委、当局支撑，畅通民主监视、公多监视和群情监视。对监视阻力较大的公益受损特别题目和违法事项，应该向党委、当局讲述，争取明白和支撑。主动邀请人大代表、政协委员、意向者介入公益诉讼办案历程，增强与人大代表倡议、政协委员提案连结；通过媒体介入和公然报道，有用提拔查看公益诉讼楷模办案和监视力度，增添办案功效。
（四）经考查以为公益受损且相符法定前提的，可能依法倡议国法则章的国度罗网启动生态境况损害抵偿磋商序次或者提起民事公益诉讼。对行政罗网充塞实行拘押职责但违法活动仍旧接续、公益依旧受损，同时相符生态境况损害抵偿磋商前提的案件，查看罗网可能促进国度规章的罗网以及生态境况损害抵偿权力人启动生态境况损害抵偿序次或者提起民事公益诉讼。抵偿权力人未启动生态境况损害抵偿序次，或者经历磋商未告终相同，抵偿权力人又不提告状讼的，查看罗网依法提起民事公益诉讼。
（五）对付行政罗网是否依法实行职责、大多优点是否获得有用爱惜等题目，可能遵从规章构造听证，听取闭连各方观点。对付操持案件中涉及认定底细、合用国法或者题目整改阻力大等情状，查看罗网可能构造公然听证，充塞听取行政罗网整改中存正在的客观艰难，增强各方对行政罗网履职的促进，促使行政罗网主动实时依法履职。对付违法主体、违法活动、受损公益相通或附近案件，可能举办类案听证；对付以事立案后又分案操持的巨大、疑问、纷乱案件，可能举办全案听证，着重显示第三方专业机构对办案功能评估结论的客观性、专业性和巨子性，提拔法令办案公信力。
（六）依法找寻推进生态产物价格竣工旅途，变滋长效爱惜机造。为褂讪提拔生态境况公益诉讼办案功能，对题目目前办理但存正在反弹大概性，且案发地党委当局和群多公多对查看罗网不停妥协推进有精确需求的，可能通过社会处理查看倡议等式样，倡议或者支撑地方当局展开诉源处理，创办健康区域一体化起色、生态产物价格转换或者流域生态积累等长效爱惜机造，推进构修上下游畅通一体的流域生态境况处理编造，深化人与天然和睦共生的中国式当代化践诺。
《中华群多共和国民法典》（2021年履行）第一千二百二十九条、一千二百三十二条、一千二百三十四条、一千二百三十五条
《中华群多共和国水污染防治法》（2017年修改）第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十八条、第四十二条、第四十九条、第八十五条
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